{"id":1760,"date":"2009-07-13T17:51:12","date_gmt":"2009-07-13T17:51:12","guid":{"rendered":"http:\/\/cipamericas.org\/?p=1760"},"modified":"2009-07-16T16:01:13","modified_gmt":"2009-07-16T16:01:13","slug":"6256","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.americas.org\/es\/6256\/","title":{"rendered":"FUNDAR: Nuevos modelos para nuevos retos democráticos"},"content":{"rendered":"\n\n\n
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Fundar es una institución plural,
independiente, sin afiliación partidista,
y horizontal, que busca avanzar hacia
la democracia sustantiva.<\/font>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/table>\n

En una democracia, el presupuesto público federal debe reflejar las prioridades de la población. En México no es así. La asociación civil "Fundar" lleva diez años trabajando para transparentar los recursos públicos y hacer un análisis detallado de la ruta que toman, desde que son propuestos por el Ejecutivo al Legislativo, hasta que son reportados como gastados y fiscalizados por las instancias correspondientes.<\/b><\/p>\n

\n Los resultados de todas sus investigaciones son similares: no es fácil saber a dónde se va el dinero; en muchas ocasiones se gasta en causas distintas a las ineludibles sin justificaciones apropiadas, y la enorme mayoría de las comunidades necesitadas continúan en las mismas condiciones.<\/p>\n

Sin embargo, el manejo del presupuesto público es un área que históricamente ha generado poco interés de parte del grueso de las organizaciones sociales y la sociedad en general. Esta resistencia parece justificada por el hecho de que en México todavía es muy difícil conocer cuánto gasta el gobierno de los recursos públicos y cómo lo gasta.<\/p>\n

I. Respuestas Ciudadanas: La lucha por Abrir los Presupuestos Públicos.<\/h3>\n

\n Por cada problema que enfrenta México, hay por lo menos una organización que se dedica a tratar de detenerlo y proponer soluciones. Gracias a sus esfuerzos, cada vez son más las herramientas de que disponen, muchas de las cuales son ofrecidas por las mismas organizaciones.<\/p>\n\n\n
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Fundar, Centro de Análisis e Investigación <\/strong>es una institución plural, independiente, sin afiliación partidista, y horizontal, que busca avanzar hacia la democracia sustantiva. Fundar se dedica a la incidencia y monitoreo de políticas e instituciones públicas por medio de la investigación aplicada, la reflexión crítica y propositiva, la experimentación y la vinculación con actores civiles, sociales y gubernamentales, y otros aspectos relacionados con la democracia, la igualdad y la participación ciudadana. <\/p>\n

www.fundar.org.mx<\/a><\/p>\n

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Fundar se creó a principios de 1999 para desarrollar esquemas novedosos de participación ciudadana—por medio de la investigación aplicada—identificar modelos de acción que han tenido éxito en otros países, y experimentar con nuevas metodologías que puedan contribuir a la resolución de problemas sociales específicos.<\/p>\n

En palabras de su directora fundadora, Helena Hofbauer, "un sistema democrático que se finca en más que elecciones libres, requiere de una ciudadanía informada en torno a lo que el gobierno hace con los fondos públicos y la manera en la que prioriza recursos escasos. A esa ciudadanía le corresponde exigir que se le rindan cuentas, con el triple objetivo de: a) ejercer sus derechos de manera congruente e informada; b) hacer que los funcionarios públicos respondan a sus demandas y las integren al quehacer político; y c) acabar con una cultura política que entiende la función pública como una prerrogativa y como fuente de beneficios personales para quienes la detentan".<\/p>\n

Específicamente sobre la transparencia gubernamental, haré un brevísimo recuento de la historia reciente. Comenzando el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) y aprovechando el espíritu democrático que reinaba en el país, un grupo de ciudadanos, académicos y periodistas se dieron a la tarea de crear un proyecto de ley que hiciera exigible el derecho a la información, contemplado en la Constitución mexicana desde 1977. Después de dos años de arduos esfuerzos, entró por fin en vigor la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en junio de 2003.<\/p>\n\n\n
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La Ley de Transparencia ha generado la posibilidad concreta de romper con el secretismo de la gestión pública y de revelar el nivel de deterioro de algunas prácticas. La Ley vuelve del dominio e interés públicos los asuntos gubernamentales y contribuye potencialmente a reducir las formas de impunidad y corrupción. Este derecho a conocer y supervisar las acciones de funcionarios y gobernantes, el uso de los recursos públicos y los resultados obtenidos marca el inicio de una nueva relación entre el Estado y la sociedad, en la cual la ciudadanía puede desempeñar un papel fiscalizador y de control social.<\/p>\n

Gaia Gozzo
\n "El caso Provida: cuentas pendientes en la transparencia y la justicia"
\n Fundar, Centro de Análisis e Investigación A.C., México, 2006 <\/p>\n

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En la actualidad, la transparencia todavía no es característica de los gobiernos federal, estatales o locales en México. Aunque mucho se avanzó en poco tiempo, son muchos los frenos, reveses y peripecias a que recurren funcionarios o instituciones para darle la vuelta a sus obligaciones respecto a la transparencia y la rendición de cuentas. Uno de los temas más opacos, evidentemente, es el presupuesto público. Fundar está impulsando la teoría del cambio utilizando, como una herramienta todavía novedosa en México, el ejercicio del derecho de acceso a la información para realizar análisis de los documentos y procesos presupuestarios públicos, e incidir de forma estratégica para avanzar hacia una democracia sustantiva.<\/p>\n

Desde su primer año de vida, Fundar definió el análisis del presupuesto público federal como prioritario. Al mismo tiempo, complementa el análisis presupuestario con la exigibilidad de los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos, sociales civiles y políticos, entre ellos el derecho de acceso a la información, como un derecho instrumental que sirve para hacer exigibles otros derechos.<\/p>\n

Poco a poco, cada vez más organizaciones han alcanzado objetivos específicos por medio de la transparencia presupuestaria—donde resalta el caso de Fundar—por lo que uno de los ejes principales del trabajo de esta organización es transmitir sus capacidades y acompañar a otras organizaciones en procesos de apertura del presupuesto y de participación ciudadana con el fin de fortalecer al sector en su conjunto.<\/p>\n

Los obstáculos en el camino del acceso a la información presupuestaria en México son, de forma resumida: 1) el largo periodo de partido único en el poder, que generó una cultura marcada por desvíos de fondos públicos, con permiso del gobierno; 2) el grueso de la población no tiene interés en conocer el destino de los recursos públicos; 3) los objetivos del gobierno parecen adversos a los intereses públicos, respecto a la necesidad de impulsar el desarrollo social, el respeto a los derechos humanos y el ejercicio de la soberanía por la población; y 4) no hay canales para la difusión masiva y oportuna de la información presupuestaria, en un lenguaje sencillo, ni mucho menos para formalmente denunciar o reclamar sanciones y reparaciones por la malversación de fondos u otros delitos relacionados.<\/p>\n\n\n
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LOS RETOS: CINCO CASOS REALES<\/b><\/p>\n

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A. La caja fuerte del Estado.<\/b> La Encuesta de Presupuesto Abierto 2008 fue una evaluación exhaustiva de la transparencia presupuestaria en 85 países, realizada por la International Budget Partnership (IBP) con la ayuda de organizaciones civiles en cada país estudiado. La Encuesta revela que de los 85 países estudiados, sólo cinco ponen a disposición del público información extensa, como lo exigen las buenas prácticas de administración financiera. México, en el lugar 54, salió mal evaluado respecto a la oportunidad con la que publica el presupuesto, así como por los escasos espacios para la participación ciudadana. Las otras materias reprobadas están disponibles en los demás casos aquí expuestos.<\/p>\n

B. Perro sin dientes.<\/b> Cada año, la principal instancia fiscalizadora (la Auditoría Superior de la Federación—ASF) cumple en tiempo y forma con su responsabilidad de revisar y entregar los resultados de la fiscalización al gasto público federal. El último informe, entregado en marzo de este año, representa la fiscalización del primer año de gobierno de la actual administración federal. En ese informe, la ASF determina 9,557 observaciones (irregularidades) en el gasto. Lo que más llama la atención es que la propia Auditoría expresa que las observaciones (anomalías) son recurrentes año con año, sin que haya consecuencias.<\/p>\n

C. Promesas Sin Cumplirse.<\/b> El "presupuesto ciudadano" es un documento que se distingue del discurso político porque expresa claramente si los gobiernos van a cumplir sus promesas, en pesos y centavos. En el ámbito internacional hay pocos países que producen un presupuesto ciudadano. El estudio del IBP, citado en el primer ejemplo, reveló que solamente 16 países producen tal documento y algunos de éstos están lejos de ser prácticos, comprensibles, y dirigidos a toda la ciudadanía. El gobierno mexicano no lo realiza.<\/p>\n

D. Los pobres derechos humanos.<\/b> Durante la última década, se ha encontrado que una de las formas más efectivas de hacer avanzar los derechos humanos es destinando recursos monetarios a promoverlos, respetarlos y garantizarlos. Este planteamiento es aún desconocido en muchos países. Los gobiernos hablan de su enorme compromiso, pero no les destinan prácticamente un centavo. No se trata de otorgar presupuestos millonarios al Ombudsman, como sucede en México, sino lograr la creación de presupuestos con base en una perspectiva de derechos humanos, como desde hace algunos años se hace en Sudáfrica. <\/p>\n

E. ¿Cuánto dices que gastaste?<\/b> México contó este año para el presupuesto público con la impresionante cifra de más de 200 billones de dólares, de los cuales los estados ejercen directamente el 3 por ciento. Aunque dichos recursos se han incrementado año con año, a la hora de rendir cuentas la tendencia se revierte: hasta antes de la modificación al artículo 73 constitucional en mayo de este año, (origen de una Ley que todavía tiene que ser aprobada por el Senado), las entidades federativas expedían sus leyes y normas en materia de contabilidad pública. Así, era casi imposible conocer con exactitud cuánto gastaban en los diversos rubros. Con razón la ASF encuentra irregularidades cada año. <\/p>\n

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II. Construyendo instituciones democráticas con la participación ciudadana<\/h3>\n

\n No puede haber instituciones democráticas sin transparencia en los procesos presupuestarios. Esta es la premisa sobre la cual Fundar ha realizado numerosas investigaciones y acciones, tanto en colaboración con otras organizaciones civiles, sociales o académicas, como por su cuenta. Los siguientes son ejemplos de las aproximaciones de Fundar al impulso de una democracia sustantiva, por medio de ejercer el derecho de acceso a la información y realizar análisis presupuestario: es decir, por medio de impulsar la transparencia presupuestaria.<\/p>\n

Ejemplo 1.<\/b> En México, como en muchos otros países de Latinoamérica, cada vez que hay elecciones existe la posibilidad del uso electoral de los programas sociales. Así las cosas, un año antes de las elecciones presidenciales de 2006, de forma inusual, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) otorgó recursos para la realización de una investigación sobre los usos del gasto social en contextos electorales. El estudio, coordinado por Fundar, identificó patrones de actividades clientelares y uso amañado de los recursos de los programas sociales. Siendo estos resultados poco novedosos, la popularidad de este estudio radicó en el hecho de que se logró exhibir las acciones ilegales de los tres principales partidos políticos mediante una investigación realizada con recursos públicos federales, unos meses antes de las elecciones presidenciales.<\/p>\n

Las conclusiones generales del estudio son: existen y continúan las condiciones para el clientelismo político combinadas con una visión utilitaria del voto y se comprobó el uso político de los programas sociales federales. En general, las reglas administrativas se cumplen, pero éstas obedecen a determinadas coyunturas políticas: crecimientos inusuales en la incorporación de beneficiarios antes de las elecciones; la distribución de los recursos depende de la situación político-electoral de cada estado, etc. Por otro lado, debido a que los datos se presentan agregados a nivel federal y por la dispersión de la información en diversas fuentes, es difícil, y a veces imposible, reconstruir las causas del comportamiento presupuestario. Además, por la posición de las familias beneficiarias y por no ser considerados—ni entenderse ellos mismos—como sujetos de derecho, la función de contraloría que se podría ejercer es muy precaria. Finalmente, al atar el acceso a los beneficios al cumplimiento de criterios establecidos y a compromisos de corresponsabilidad, el Estado no cumple su obligación de respetar los derechos de los beneficiarios de los programas, ni de la población vulnerable que los requiere.<\/p>\n

Aunque el estudio fue citado expresa y cínicamente por el PRI para atacar al partido en el gobierno (PAN) durante el debate televisado de los candidatos a la presidencia, las propuestas ahí detalladas han encontrado oídos sordos. El gobierno, los titulares de las secretarías y de los programas sociales cambiaron, y los nuevos se han desentendido. Sin embargo, ahora Fundar es una referencia en el tema y cada vez son más las organizaciones y medios de comunicación que buscan casos de desvío de fondos de los recursos para programas sociales.<\/p>\n

Ejemplo 2.<\/b> Las donaciones y donativos de PEMEX a los estados es una investigación que buscaba encontrar un vínculo entre el derecho de acceso a la información y los mecanismos de rendición de cuentas en México, por medio del seguimiento a las donaciones (en especie) y donativos (en efectivo) que Petróleos Mexicanos (PEMEX) distribuye entre las regiones con mayor actividad petrolera con el objetivo de contribuir a su desarrollo social. Para este estudio Fundar se reunió con la Asociación Ecológica Santo Tomás (con sede en Villahermosa, Tabasco, el segundo estado con mayor actividad petrolera) para contrastar el ejercicio del derecho a la información en los ámbitos estatal y federal y, de paso, revisar si los recursos otorgados contribuían realmente al desarrollo social de las comunidades afectadas.<\/p>\n

Los resultados de la investigación muestran la opacidad en la asignación de los recursos de PEMEX para el desarrollo social, y que los criterios de asignación responden más a presiones políticas del estado, municipios y líderes sociales, que a políticas concertadas entre éstos y la sociedad tabasqueña para promover el desarrollo social de las comunidades afectadas por la actividad petrolera.<\/p>\n

Al finalizar el estudio, todavía se desconocía el destino de los 66 millones de pesos (4.4 millones de dólares aproximadamente) entregados por PEMEX a municipios de Tabasco entre 1997 y 2006. Tampoco se logró conocer los criterios mediante los cuales se entregaron los recursos a los municipios. El estudio reveló la debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía y entre las instancias gubernamentales del ámbito municipal, estatal y federal. Así las cosas, la falta de contraloría interna ha generado condiciones óptimas para el desvío y mal uso de fondos públicos.<\/p>\n

Uno de los logros específicos de este proyecto fue la reforma de los lineamientos internos de PEMEX por medio de los cuales entrega los recursos a los estados, contando ahora con mayores elementos de transparencia y rendición de cuentas.<\/p>\n

Ejemplo 3.<\/b> En el año de 2001, coordinados por Fundar, ocho organizaciones de cinco países de la región—Argentina, Brasil, Chile, México y Perú—llevaron a cabo la primera edición del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP). Este estudio buscó evaluar el grado de transparencia en las prácticas presupuestarias por medio de una metodología de análisis diseñada por Fundar, dividida en: 1) una encuesta de percepciones, a ser contestada por expertos y usuarios de la información presupuestaria, y 2) un estudio formal del marco que regula el proceso presupuestario, realizado por un especialista.<\/p>\n

Para 2007 participaron quince organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas de diez países diferentes: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y Venezuela. El resultado más importante de esta edición es que sólo Costa Rica obtuvo una evaluación aprobatoria.<\/p>\n

En términos generales, el ILTP ha dejado entrever que las leyes de acceso a la información no bastan para mejorar la valoración de las condiciones de transparencia presupuestaria, porque no garantizan acceso oportuno, o bien porque no establecen por sí solas—donde existen—mejores condiciones de sanción, incentivos para promover la participación, o mejoras de los procesos de control.<\/p>\n

Sin embargo, lo que ha resultado exitoso en el ámbito internacional, no lo ha sido así en el ámbito nacional. Con base en los logros obtenidos por el ILTP, en 2005 Fundar echó a andar un Índice Estatal de Transparencia Presupuestaria, el cual nunca se concretó. La dispersión en el contenido, incluso en la existencia—o no—de las leyes estatales; el escaso ejercicio del derecho de acceso a la información en los estados; la falta de capacidades específicas y recursos de las OSC para realizar el análisis correspondiente; la imposibilidad de aplicar una misma metodología a realidades tan diferentes, así como contextos políticos cambiantes y adversos, impidieron que el equipo de Fundar pudiera llegar a conclusiones con datos duros, sobre la transparencia presupuestaria en el ámbito estatal.<\/p>\n

Ejemplo 4. <\/b>El Índice de Presupuestos Abiertos es coordinado por la International Budget Partnership <\/em>(<\/i><\/em>organización no gubernamental con sede en Washington, DC, que tiene como objetivo apoyar a organizaciones civiles alrededor del mundo interesadas en fortalecer la participación de la sociedad civil en los procesos, instituciones y resultados presupuestales de sus países)y realizado por grupos de la sociedad civil y académicos en cada país evaluado (Fundar realizó el estudio para México y coordinó el lanzamiento en la región).<\/p>\n

El Índice de Presupuesto Abierto es la única medida comparativa de la transparencia presupuestal gubernamental en 85 países alrededor del mundo, completada por especialistas y verificada independientemente. En su última edición en 2008, los resultados del estudio dejaron ver que casi 50 por ciento de los 85 países analizados proporcionan información mínima al público. La opacidad resultante<\/strong>permite a los gobiernos esconder el derroche, gastos impopulares, onerosos, o al margen de la ley.<\/p>\n

Los países de nuestra región—México, Centroamérica y República Dominicana—se caracterizan por la mediocridad, en el mejor de los casos. Todos están reprobados (con calificación por debajo de 60 en una escala del 1 al 100), y se encuentran por debajo de países como Brasil (74), Perú (66), Botswana (62) y Rumania (62); y muy por debajo de los primeros lugares, ocupados por el Reino Unido (88), Sudáfrica (87) y Francia (87).<\/p>\n

Ejemplo 5. Subsidios al Campo en México.<\/b> El proyecto más reciente de transparencia presupuestal lanzado por Fundar es el sitio de Internet que permite conocer cuánto dinero destina el gobierno al campo mexicano, y en qué manos, estados o productos se concentra. www.subsidiosalcampo.org.mx<\/a> es el primer sitio en Latinoamérica que transparenta el destino de los apoyos al sector agropecuario. Este proyecto presenta de forma sencilla—para realizar análisis más profundos—los datos oficiales de Secretarías de Estado, organismos descentralizados y centros de investigación, entre otros.<\/p>\n

Los objetivos del proyecto fueron: 1) transparentar los padrones de beneficiarios de los programas de apoyo a la producción y comercialización de la Secretaría del ramo, e identificar quién recibe cuánto en subsidios agrícolas y en dónde se encuentran; 2) impulsar el derecho al acceso a la información pública mediante la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; y 3) promover la rendición de cuentas por parte de las dependencias, de quienes toman decisiones y de servidores públicos involucrados con la política agropecuaria del gobierno federal.<\/p>\n

Este proyecto se realizó gracias al apoyo del Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del CIESAS, a través del Programa de Apoyo a Iniciativas de Contraloría Social por parte de organizaciones de la sociedad civil; al Environmental Working Group con su contribución por medio de asesoría técnica especializada en el procesamiento y administración de bases de datos; a la asesoría y acompañamiento del proyecto "El derecho de acceso a la información y las políticas públicas para el campo" de la Universidad de California, Santa Cruz; y al soporte técnico especializado de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo.<\/p>\n

En octubre de 2008, Fundar presentó ante los medios de comunicación este proyecto que tardó más de un año en realizarse. Aunque la principal atracción del sitio son los nombres que se pueden encontrar en esa privilegiada lista de beneficiarios, el acento en la presentación se puso en el logro de grupos ciudadanos de transparentar y difundir el destino de miles de millones de pesos del presupuesto federal. Esa información, aun estando clasificada como pública, era desconocida por el grueso de la población, incluso por académicos o pequeños productores agrícolas que consecutivamente habían estado solicitando los apoyos.<\/p>\n

Días después, Fundar presentó esta información en el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria del Congreso de la Unión, a fin de promover su uso para efectos de control y evaluación, ya que la publicación de esta página crea las condiciones para que hagan uso de la información quienes deben participar en el proceso de gestión pública, así como los beneficiarios de los subsidios, y permite que los legisladores controlen y evalúen mejor los resultados de la política pública.<\/p>\n

Reconociendo que entre los beneficiarios que más subsidios concentraban estaban políticos y ex funcionarios públicos mexicanos, Fundar, así como las organizaciones acompañantes trazaron un plan detallado de acciones estratégicas para resaltar el valor instrumental de la información ahí vertida, así como el valor sustantivo en términos de avance hacia el desarrollo rural. Al día de hoy, es una de las herramientas más utilizadas por académicos de distintas disciplinas, y el proyecto es reconocido como uno de los instrumentos más útiles para la democracia en México creado por grupos ciudadanos.<\/p>\n\n\n
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ALGUNAS ACCIONES ESTRATÉGICAS<\/b><\/p>\n

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A.<\/b> Generar información y evidencia<\/b> reflexiva, crítica y propositiva sobre la política rural, a partir del análisis de la distribución de los subsidios.<\/p>\n

B. Proporcionar información accesible<\/b> a los grupos y población interesados en la política de distribución de subsidios.<\/p>\n

C. Ayudar a combatir el esquema de concentración<\/b>: mucho dinero en pocas manos. Tan sólo 1 por ciento de los receptores de los subsidios se queda con más de 23 por ciento de los apoyos otorgados.<\/p>\n

D. Analizar el diseño de los programas.<\/b> Se ha comprobado que el diseño de los programas se modifica sobre la marcha, alterando la política pública, lo que se traduce en un cambio en la estructura de la distribución de los subsidios. Programas orientados al apoyo de pequeños productores, y al sector más necesitado, terminaron otorgando los recursos a los sectores más adinerados, haciendo a un lado a la población objetivo.<\/p>\n

E. Incidir en el diseño de la política rural<\/b>, ya que no hay una política de largo plazo, ni consistencia en las reglas de operación, criterios de asignación de recursos, objetivos generales y particulares y, en general, en el diseño de los programas. <\/p>\n

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Sobre este tema, Fundar centra sus propuestas en las siguientes líneas generales:<\/p>\n