O orçamento do reconhecimento da territorialidade quilombola
PROGRAMA |
ÓRGÃO RESPONSÁVEL |
Promoção de Políticas Afirmativas para a Igualdade Racial |
SEPPIR |
Cultura Afro-Brasileira |
Ministério da Cultura |
Brasil Quilombola |
SEPPIR Ministério da Saúde/ FNS Ministério da Educação Ministério do Desenvolvimento Agrário |
Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar |
Ministério do Desenvolvimento Agrário |
Comunidades Tradicionais |
Ministério do Meio Ambiente |
Ensino Profissional Diplomático |
Ministério das Relações Exteriores |
No MDS há registros de comunidades quilombolas sendo beneficiadas pela construção de cisternas para armazenamento de água na Região do Semi-Árido Nordestino, pelo Programa Bolsa Família, pelo programa de Distribuição de Cestas de Alimentos, pelos Centros de Referência em Assistência Social e pelos programas Benefício de Prestação Continuada e Chamada Nutricional Quilombola. Várias comunidades também foram e estão sendo beneficiadas pelo programa Luz para Todos (Ministério de Minas e Energia) e pela instalação de pontos de telefone público em áreas isoladas (Ministério das Comunicações).
O Programa Brasil Quilombola (Decreto nº 6261/2007), que prevê a Agenda Social Quilombola, é o principal programa do governo federal para essa parcela da população afro-descendente. Embora no PPA 2008-2011 apareçam somente quatro órgãos federais responsáveis por ações nesse Programa, estão também envolvidos na sua implementação os seguintes órgãos federais: a Casa Civil da Presidência da República; o Ministério da Cultura; o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome o Ministério de Minas e Energia (MME); o Ministério da Integração Nacional (MIN); o Ministério dos Transportes (MT); e o Ministério das Cidades (MCID).
Não obstante essa rede de atores institucionais envolvidos nesse Programa Brasil Quilombola, em 2008 e em 2009 o valor total liquidado não alcançou a marca de 24% do orçamento autorizado, repetindo resultado semelhante ao de anos anteriores.
Pesou nessa baixa performance financeira do Programa o desempenho do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e do INCRA, que alcançaram utilizar somente 13,26% do recurso autorizado em 2008 e 15,02% do autorizado em 2009.
A principal ação que pesou nesse resultado foi a de “indenizações aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos remanescentes de quilombos”. Dos cerca de R$ 33,672 milhões orçados em 2008, nada foi utilizado, retornando para o Tesouro Nacional o valor integral. Em 2009, dos R$ 28,3 milhões autorizados pelo Congresso Nacional, foram empregados somente 6,52%. [3]
Na ação de “reconhecimento, demarcação e titulação de áreas remanescentes de quilombo”, foram utilizados em 2008 cerca de 55,73%, de um total autorizado de R$ 7,4 milhões. No ano seguinte, em 2009, foram gastos apenas 33,46%, de um orçamento de R$ 10,287 milhões. Para se ter uma idéia do que deixou de ser investido, somente em 2009 o montante foi de R$ 6,8 milhões.
Mas por que estaria havendo tal descompasso entre o recurso aprovado e o gasto?
Com certeza não é por falta de demanda de regularização de territórios da parte das comunidades quilombola. Em 24 de março de 2010 existia 831 processos administrativos abertos em todas as Superintendências Regionais do INCRA, à exceção de Roraima,Marabá e Acre. Nessa mesma data, o INCRA havia publicado 83 Editais de Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), totalizando 1.286.226,7929 hectares em benefício de 11.025 famílias. Também havia sido publicado no Diário Oficial da União 42 portarias de reconhecimento de territórios quilombola, totalizando 222.366,4540 hectares reconhecidos em benefício de 3.817 famílias.[4]
Enfim, não é por falta de demanda de identificação, demarcação e titulação que está havendo descompasso entre o recurso aprovado e o gasto. Essa parece não ser a causa do baixo desempenho do Instituto na efetivação do direito de reconhecimento da territorialidade das comunidades quilombolas. [5]
Efetivando o direito ao território?
Segundo dados do INCRA, de meados da década de 1990 até o final de junho de 2010 foram emitidos 106 títulos para comunidades quilombola. A emissão do título é a última etapa de regularização fundiária de um território quilombola, ocorrendo após a portaria de reconhecimento ter sido publicada no Diário Oficial da União e do estado, e terem sido adotados os procedimentos de desintrusão do território. O título é coletivo e em nome da associação que legalmente representa a comunidade.
Entre janeiro de 2008 e final de junho de 2010 foram titulados 24 territórios quilombolas, sendo 16 no Pará, 4 no Maranhão, 2 no Piauí e 2 no Rio Grande do Sul. Esses territórios representam 40.815,7673 hectares e beneficiaram 1.591 famílias.
Analisando a tabela que segue, chama a atenção o fato de somente duas titulações expedidas ter sido realizada pelo INCRA. As demais vinte e duas foram todas realizadas pelos institutos de terra estaduais.
Tabela 2: Terras de Quilombo tituladas no período de 2008 a julho de 2010
| Terra titulada | Famílias | Área Titulada (ha) | Município | UF | Órgão Expedidor | Data |
| Jacarequara | 55 | 1.236,9910 | Santa Luzia do Pará | PA | Iterpa | 13/5/2008 |
| Macapazinho | 33 | 68,7834 | Santa Izabel do Para | PA | Iterpa | 13/5/2008 |
| Matias | 45 | 1.424,6701 | Cametá | PA | Iterpa | 13/5/2008 |
| Menino Jesus | 12 | 288,9449 | São Miguel do Guama | PA | Iterpa | 13/5/2008 |
| Tipitinga | 27 | 633,4357 | Santa Luzia do Para | PA | Iterpa | 13/5/2008 |
| Campo Redondo | 38 | 1.521,1087 | Bacabal | MA | Iterma | 14/11/2008 |
| Cotovelo | 55 | 1.220,3410 | Pinheiro | MA | Iterma | 14/11/2008 |
| Pedrinhas | 28 | 128,6363 | Anajatuba | MA | Iterma | 14/11/2008 |
| Fazenda Nova | 168 | 5.592,5036 | Isaías Coelho | PI | Interpi | 20/11/2008 |
| Morrinhos | 146 | 2.532,8489 | Isaías Coelho | PI | Interpi | 20/11/2008 |
| 2º Distrito de Porto Grande | 400 | 17.220,3792 | Mocajuba | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Moju-Miri | 28 | 878,6388 | Moju | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Ribeira do Jambu-Açu | 62 | 1.303,5089 | Moju | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Samaúma | 12 | 213,0550 | Abaetetuba | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Abacatal – Aurá | 53 | 265,3472 | Ananindeua | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Laranjituba/ África | 48 | 1.108,1837 | Moju | PA | Iterpa | 2/12/2008 |
| Família Silva | 12 | 0,2302 | Porto Alegre | RS | Incra | 21/9/2009 |
| Chácara das Rosas | 24 | 0,3619 | Canoas | RS | Incra | 30/10/2009 |
| Santa Rita do Vale | 120 | 319,4535 | Santa Rita | MA | Iterma | 14/10/2009 |
| São Sebastião de Tracuateua | 39 | 962,0094 | Moju | PA | Iterpa | 30/11/2009 |
| Santa Luzia do Traquateua | 32 | 342,3018 | Moju | PA | Iterpa | 30/11/2009 |
| Santana de Baixo | 34 | 1.551,1216 | Moju | PA | Iterpa | 30/11/2009 |
| Tambaí-Açu | 66 | 1.824,7852 | Mocajuba | PA | Iterpa | 30/11/2009 |
| Nossa Senhora do Livramento | 54 | 178,1272 | Igarapé-Açu/Nova Timboteua | PA | Iterpa | 14/6/2010 |
| 24 Terras | 1.591 | 40.815,7673 ha | ||||
Fonte: Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI-SP), em 08/07/2010.
Consultada sobre o fato, Lúcia Andrade, da Comissão Pró-Índio de São Paulo , diz que parte da explicação está nas diferenças de legislação: “A legislação federal estabelece um procedimento muito mais burocratizado e difícil de ser concluído. Como chamamos a atenção no “Terras Quilombolas – Balanço 2009″ [6], o governo Lula foi responsável pela introdução de uma série de empecilhos burocráticos nos procedimentos para a regularização das terras quilombolas, que resultaram na restrição dos direitos das comunidades”.
Esses empecilhos foram sendo acrescidos progressivamente, afirmou Lúcia, por meio de sucessivas normativas: a Instrução Normativa INCRA no 16/2004; a Instrução Normativa INCRA no 20/2005, a Portaria Fundação Cultural Palmares nº 98/2007 e finalmente, a mais polêmica delas, a Instrução Normativa INCRA nº 49/2008.
Assim, se de um lado, o Governo Lula da Silva aprovou o Decreto 4.887/2003, um marco importante para o reconhecimento da territorialidade quilombola, por outro, ao longo dos anos, foi introduzindo exigências em normas inferiores que tornaram o processo mais moroso e custoso e, conseqüentemente, mais difícil de ser concluído. Comparativamente, disse Andrade, os procedimentos estaduais têm se mostrado mais eficientes, “veja os casos da legislação do Pará e Piauí. Os dados sobre quem tem de fato titulado demonstram bem essa nossa avaliação”, conclui.
Ainda segundo Lúcia Andrade, “Sei que o INCRA realizou convênios com os governos do Pará, Maranhão e Piauí para algumas das titulações nos últimos anos. Mas no caso do Pará isso ocorreu de forma mais regular a partir de 2008. Temos dois casos pontuais em Oriximiná em 1997 e 2000. Creio que tem havido uma combinação de recursos federais e estaduais para efetivação das titulações pelos governos estaduais. Tentei conseguir sem sucesso dados mais concretos, como os valores dos repasses, mas não consegui. Eu acho que seria uma informação bastante interessante”.
Avaliação semelhante foi exposta por funcionários do INCRA e de institutos de terra estaduais consultados durante a fase de preparação deste artigo. No caso do estado do Piauí, por exemplo, as titulações feitas pelo Instituto de Terras do Piauí somente acontecido pela ação direta das equipes técnicas do INCRA, que desenvolveram todas as ações processuais, inclusive atuando na defesa jurídica.
No caso do estado do Maranhão, foi dito que todos os títulos expedidos pelo estado foram feitos através de convênio com o INCRA, que forneceu a quase totalidade dos recursos financeiros necessários. Ainda sobre o Maranhão, foi dito que todos os títulos estaduais foram dados todos em terras devolutas, e que muitas das áreas tituladas são insuficientes para a reprodução das famílias. Outro declarou que a maior parte das titulações ocorreu em terras sem maiores problemas para desapropriação, em situações que as comunidades ocupavam efetivamente os territórios ou estes abrangiam terras devolutas ou sem grandes dificuldades para aquisição. Quando se vai mexer em terras onde há “terceiros” ocupando ou com interesse nas terras, é que o Estado parece se deparar com dificuldades burocráticas, jurídicas, e principalmente, políticas, se submetendo.
Outro depoimento declara que além do necessário apoio que os órgãos estaduais têm recebido, eles apresentam duas facilidades que não existem no INCRA: titulam em terras públicas estaduais – bem mais fácil do que trabalhar com desapropriação de propriedades particulares – e contam com uma legislação bem mais simplificada.
Além de confirmar a parceria e participação do INCRA na identificação e delimitação dos reivindicados pelas comunidades, os depoimentos acima permitem visualizar outros aspectos da atual política de Estado para o reconhecimento dos territórios das comunidades quilombola. Informam que têm sido priorizadas situações onde a comunidade está ou em “terra devoluta” ou “terra pública estadual”, ou em “terra sem grandes dificuldades para aquisição”. Em alguns casos isso tem implicado em áreas tituladas com extensão insuficientes para a reprodução social das famílias.
Evita-se, portanto, o reconhecimento de territórios onde isso possa implicar em confronto com interesses políticos e econômicos locais e regionais. Em última instância, parece haver uma orientação estratégica, vinda do núcleo político governamental, no sentido de evitar, a qualquer custo, a exposição da Presidência da República à situação de ter de assinar um procedimento político-administrativo de desapropriação de terra “conflitante”. Ou seja, está se evitando situações que coloquem em risco as “boas” relações políticas, estabelecidas entre as “velhas” e “novas” elites, e a estrutura de alianças que hoje hegemoniza o comando das políticas instituições do Estado e a economia brasileira.
Como reconhecer o direito histórico e Constitucional das comunidades quilombola, na maioria dos casos, é chocar com interesses “outros” – que vêem nisso um obstáculo para sua intenção de apropriação privada ilimitada de terras e recursos naturais – optar pelas “terras devolutas”, “públicas estaduais” e “terras sem grandes dificuldades de aquisição” como únicas vias de titulação, no nosso entendimento, é tangenciar o problema. É ser conivente com a continuidade das condições de exploração dessas pessoas, os/as quilombolas, como “mão-de-obra barata”, vivendo em condições degradantes em não poucos casos, e sob violências de diferentes formas. É maquiar o processo de titulação dos territórios quilombola.
Referências:
| ALMEIDA, A. W. B. (2005), O direito étnico à terra, Boletim Orçamento e Política Socioambiental. No. 13. Brasília, Instituto de Estudos Socioeconômicos. |
| ARRUTI, J. M. (2006), Mocambo: Antropologia e História do Processo de Formação Quilombola. São Paulo: Editora da Universidade do Sagrado Coração. |
| O’DWYER, E. C. (Org.) (2002), Quilombos: Identidade Étnica e Territorialidade. Río de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas |
Ricardo Verdum
Assessor do Instituto de Estudos Socioeconômicos
verdum@inesc.org.br
[1] Sobre o Orçamento Quilombola no período de 2004 a 2007, estão disponíveis na página do INESC (www.inesc.org.br) duas Notas Técnica: a de número 126, de julho de 2007, e a de número 139, de março de 2008.
[2] Ver O’Dwyer (2002) y Arruti (2006).
[3] Em 2010, o Congresso Nacional autorizou para essa ação uma despesa de R$ 54,2 milhões. Até 07 de julho havia sido liquidado cerca de 3,067 milhões, 5,55% do total.
[4] Em 05 de julho de 2010 existia 984 processos administrativos abertos em todas as Superintendências Regionais do INCRA, à exceção de Roraima, Marabá e Acre. Nessa mesma data, o INCRA havia publicado 110 Editais de Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), totalizando 1.391.979,6249 hectares em benefício de 14.517 famílias. Também havia sido publicado no Diário Oficial da União 50 portarias de reconhecimento de territórios quilombola, totalizando 358.767,7867 hectares reconhecidos em benefício de 3.980 famílias.
[5] Em 18 de novembro de 2009, o Ministério Público Federal (MPF) instaurou Inquérito Civil Público para apurar a situação geral das políticas públicas destinadas à garantia do direito à terra das comunidades quilombola. Foram encaminhados ofício ao INCRA, à AGU e à Casa Civil da Presidência da República. A Portaria de Instauração de Inquérito está disponível na internet, no endereço http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/destaques-do-site/ICP_Quilombos.pdf
[6] Confira em http://www.cpisp.org.br/upload/editor/file/TerrasQuilombolasBalanco2009.pdf
