Mirando hacia la conferencia especial sobre seguridad de 2004
Redefinir las Instituciones
de Seguridad en
el Continente Americano
by Juan Pablo Soriano | 19 de noviembre de 2002
Los Jefes de Estado y de Gobierno del Continente Americano[ 1], reunidos en la Segunda Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en Santiago de Chile en 1998, encomendaron a la Organización de los Estados Americanos (OEA)[ 2] que a través de su Comisión de Seguridad Hemisférica: analizara el significado, alcance y repercusiones de los conceptos de seguridad internacional del hemisferio, a fin de formular los criterios comunes más adecuados para gestionar sus diversos aspectos; e identificara la manera de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano de seguridad, con miras a celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad en 2004.
¿Qué implica todo esto? ¿Por qué es importante para los países de las Américas discutir estas cuestiones? ¿Por qué ahora? ¿Cuáles son las posiciones que algunos de los principales gobiernos de las Américas al respecto? ¿Es necesario crear nuevas instituciones? Y, finalmente ¿cuáles son los obstáculos que tendrán que superarse para acordar una nueva estructura de seguridad interamericana?
Antes de intentar contestar a estas preguntas, conviene recordar cuál ha sido el contexto de seguridad en el Continente Americano durante la última década. El fin del mundo bipolar dejó sin razón de ser la concepción de la seguridad hemisférica que prevaleció a lo largo de los últimos cincuenta años. Una concepción dominada por una doctrina de seguridad nacional orientada a combatir el comunismo, que en muchas ocasiones significó una brutal represión en contra de cualquier grupo que no compartía los objetivos gubernamentales. Asimismo, durante los últimos diez años todas las dictaduras militares del Cono Sur fueron sustituidas por regímenes democráticos (aunque en muchos casos el proceso de consolidación está siendo una difícil tarea). También durante la última década del siglo XX llegaron a su fin los conflictos armados en Centroamérica. Mejoraron las relaciones en el Cono Sur, entre Argentina y Chile, entre Argentina y Brasil, e incluso entre Argentina y el Reino Unido. Se crearon y fortalecieron acuerdos, tratados y sistemas subregionales de seguridad. Y se han desarrollado foros regionales para el diálogo, la coordinación y la cooperación militar.
Sin embargo todo esto no implicó que las sociedades del hemisferio occidental no tuvieran que enfrentar numerosos problemas durante los años noventa. En esa década la problemática de seguridad de muchos países de las Américas estuvo determinada por la reaparición del golpismo; por la lucha contra el narcotráfico y las actividades conexas; por el combate al terrorismo y a diversos grupos políticos armados; por la enorme virulencia y sofisticación con la que el crimen organizado golpeó a muchas de las sociedades del Continente; por el tráfico de armas; por los devastadores efectos de los desastres naturales; por la vigencia de varias disputas territoriales en todo en Continente, y sobre todo, por los problemas derivados de las enormes desigualdades y fracturas sociales que ha generado la concentración de la riqueza.
Redefinir la seguridad interamericana
Con este escenario de fondo, muchas voces en las Américas coinciden en señalar que hoy ha llegado el momento de revisar las instituciones y conceptos que conforman el sistema interamericano de seguridad que ha operado desde hace más de cincuenta años. Así, en varios países se generan diversos debates que abordan cuestiones tales como el desarrollo conceptual de la seguridad y la defensa en el ámbito de las Américas; las vinculaciones entre seguridad, defensa, desarrollo, paz y democracia; la reconceptualización de las amenazas a la defensa y la seguridad hemisféricas; las posibilidades de conflictos entre estados y los nuevos riesgos para la gobernabilidad democrática; la definición de los problemas comunes y las prioridades subregionales y nacionales; el funcionamiento de las instituciones de seguridad actuales y de otros mecanismos interamericanos; el impacto de los avances científicos y tecnológicos en los campos de la seguridad y la defensa; y la previsión y resolución de conflictos en el hemisferio occidental, entre otras.
Asimismo, diversos analistas, tanto del mundo académico como gubernamental, consideran que cada vez se hace más necesario definir una "nueva agenda" de seguridad hemisférica que incluya amenazas al orden regional, ya sean de naturaleza domestica o transnacional. Una agenda que contemple, además de las cuestiones militares "tradicionales", un conjunto de amenazas "no tradicionales", ante las cuales parece indispensable actuar de manera coordinada, y que incluyen el narcotráfico (así como la violencia y la criminalidad relacionadas a ésta actividad), el crimen organizado transnacional, las catástrofes generadas por la degradación del medio ambiente, los flujos masivos de refugiados, el aumento de la violencia intraestatal, la vulnerabilidad económica, la relación entre civiles y militares, e incluso el resquebrajamiento del orden democrático.
En este contexto, los países de las Américas han encomendado a la OEA (que es el único organismo multilateral que incluye a todos los países del hemisferio) la responsabilidad de conducir la revisión del sistema interamericano en materia de seguridad, y de organizar una Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica en el 2004. Para este fin, la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) de la OEA ha celebrado, desde 1999, cuatro sesiones dedicadas a analizar la cuestión de una posible adopción de nuevos conceptos de seguridad en el Continente, y las consecuencias que estos nuevos conceptos tendrían en las instituciones del sistema interamericano de seguridad. Estas sesiones se han realizado en la sede de la OEA, en Washington D.C.[ 3]
¿Cuáles han sido los resultados de estas reuniones? Sin duda, el principal resultado ha sido el que hoy los gobiernos de las Américas conocen de manera clara cuáles son las posiciones que cada uno defiende en este debate. A nosotros nos parece importante destacar las posiciones de seis países que por su peso político, económico, social y militar serán trascendentales en la orientación del proceso de reforma: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, los Estados Unidos y México.
En particular queremos destacar las posturas de estos países respecto a cuatro temas. Primero, los fenómenos que se considera pertenecen a las denominadas ‘nuevas amenazas’, o ‘amenazas no tradicionales’, a la seguridad en el hemisferio. Segundo, las propuestas de conceptualización de la seguridad interamericana que hace cada uno de ellos. Tercero, la evaluación y las propuestas de reforma que hacen del Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca[ 4], y de la Junta Interamericana de Defensa (JID).[ 5] Y cuarto, respecto al papel que se considera debe tener la OEA, y especialmente su CSH, en el proceso de redefinición en curso y en el futuro de las relaciones interamericanas en el área de la seguridad.[ 6] De acuerdo a las coincidencias que hemos detectado, creemos que los seis países pueden agruparse en dos grupos. Esto no implica que dentro de cada uno de estos dos grupos exista una total coincidencia sobre cuál debe ser la estructura y fines del sistema interamericano de seguridad, pero sí pueden verse posiciones compartidas. Así, por una parte tenemos al grupo conformado por Argentina, Chile y los EE.UU., y por la otra, esta el grupo conformado por Brasil, Canadá y México.
Las posiciones de Argentina, Chile, y Estados Unidos
Para Argentina, en el proceso de redefinición del concepto de seguridad hemisférica es muy importante distinguir entre cuestiones de seguridad y de defensa, y es necesario que el nuevo concepto se construya de una forma que incorpore la defensa de la democracia, los derechos humanos y el desarrollo. Por tanto, para Argentina, en la nueva agenda de seguridad se debe tener en cuenta una definición multidimensional de la seguridad; es decir, una definición que incluya cuestiones sociales, económicas, ecológicas, políticas y militares. Y aunque ha señalado que hoy tienen mayor relevancia las denominadas nuevas amenazas, se ha apuntado que eso no implica que se deban dejar de lado las cuestiones militares tradicionales. En este sentido, Argentina ha advertido que es necesario hacer frente al narcotráfico, al terrorismo, a los fundamentalismos, a la proliferación de armas de destrucción masiva, al crimen organizado internacional, al tráfico de armas, y a las migraciones masivas. En cuanto a las instituciones interamericanas, Argentina considera que la JID y el TIAR no son instrumentos adecuados para enfrentar la nueva agenda de seguridad. Finalmente, Argentina ha señalado que la CSH es el órgano adecuado y legítimo para discutir las cuestiones de seguridad hemisférica.[ 7]
Por su parte, Chile ha señalado que en la redefinición del concepto de seguridad interamericana se deben considerar las nuevas amenazas, pero sin definir todo los problemas como asuntos de seguridad. En la perspectiva chilena, las amenazas tradicionales conservan su importancia, pero se señala que también hay que tener en cuenta los diversos aspectos de "seguridad humana". En cuanto a las prioridades de la agenda de seguridad, Chile, no obstante que ha señalado su preocupación por el narcotráfico y el terrorismo, ha advertido que cada país deberá establecer sus prioridades y el tipo de respuestas que serán necesarias. En cuanto a las instituciones de seguridad interamericana, Chile ha apuntado que la JID y el TIAR no se adecuan a las situaciones actuales, que la CSH es el marco adecuado para plantear cambios en la estructura de seguridad interamericana, y que es necesaria la creación de un centro de prevención y gestión de conflictos. Finalmente, este país considera que se debe impulsar la pronta realización de una Conferencia Especial sobre Seguridad[ 8].
Para los EE.UU. hoy existen problemas intersectoriales que requieren respuestas multilaterales, pero esto no implica que se deban definir todos los retos como cuestiones de seguridad; se deben distinguir entre problemas económicos y sociales de los de seguridad. En cuanto a las amenazas transnacionales, los EE.UU. han señalado que es necesario instrumentar respuestas cooperativas, y que se debe contemplar la aplicación de medidas coercitivas para las amenazas a la democracia y a los derechos humanos. Por otra parte, consideran que es importante crear un centro de prevención de conflictos y gestión de crisis. En cuanto a la JID, los EE.UU. han advertido que es necesario fortalecerla y dotarla de nuevas responsabilidades para que cubra cuestiones de la nueva agenda de seguridad. Respecto a la seguridad colectiva, los EE.UU. han señalado que es necesario fortalecer los instrumentos existentes, tales como el TIAR o el Pacto de Bogotá (1948). Finalmente, los EE.UU. han recalcado la pertinencia de que la OEA realice a la brevedad una Conferencia Especial de Seguridad; de que fortalezca las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad; y de que atienda más la evolución de las amenazas transnacionales[ 9].
Las posiciones de Brasil, Canadá, y México
Para Brasil es importante señalar que la expresión militar de la seguridad es aún de vital importancia. Asimismo, la delegación de este país ha apuntado que la elaboración del nuevo concepto deberá tener en cuenta las necesidades específicas de cada país, deberá conjugar las nuevas dimensiones de la seguridad con los principios de soberanía y no injerencia, e incorporar los principios de "seguridad humana".[ 10 ] Brasil ha destacado el crimen organizado y el narcotráfico como preocupaciones de seguridad, sin embargo, ha señalado que las prioridades, y las formas de enfrentar estas cuestiones, deben ser establecidas por cada país. Asimismo, Brasil no esta de acuerdo con introducir instancias militares en el sistema interamericano, y en este sentido ha apuntado que no se debe alterar la relación entre la OEA y la JID; aunque si se pueden discutir nuevas responsabilidades para la JID. En cuanto al TIAR, Brasil ha destacado que éste ya no es relevante para la nueva agenda de seguridad, y que no es representativo de toda la comunidad interamericana. Finalmente, Brasil ha advertido que la CSH es el único órgano con mandato para discutir y proponer cambios, y que la OEA debe ser quien coordine los trabajos de redefinición de la seguridad hemisférica.[ 11 ]
Pos su parte, Canadá considera que es importante incorporar tanto cuestiones nuevas (en especial el concepto de ‘seguridad humana’), como cuestiones tradicionales, al concepto de seguridad hemisférica. Esto, en un contexto en el que ha habido una evolución de problemas de defensa a los de seguridad; lo cual se ha traducido en una agenda multisectorial. Para Canadá, un primer paso en el proceso de redefinición del sistema interamericano de seguridad debe ser la elaboración de una Declaración de Principios de Seguridad que incluya las preocupaciones de todos los Estados. En cuanto a las instituciones actuales, Canadá considera que la JID no se adecua a la situación contemporánea, que se debe promover su subordinación a la CSH, que debe tener una presidencia militar rotativa, que se debe institucionalizar su relación con la OEA, e incluso que se debe considerar el cambio de nombre de este organismo. Respecto al TIAR, se ha argumentado que no es adecuado a las demandas de seguridad actuales, y que no es representativo de todos los Estados. Canadá considera que la CSH es el órgano mejor capacitado para discutir la seguridad hemisférica, y ha advertido que la OEA debe seguir siendo la coordinadora central del proceso de redefinición del sistema interamericano de seguridad. Finalmente, Canadá ha señalado la necesidad de incorporar las Reuniones de Ministros de Defensa de las Américas[ 12 ] a la CSH, a fin de que esta última pueda coordinar el diálogo entre autoridades civiles y militares.[ 13 ]
Finalmente, México considera que es necesario superar una concepción estrecha de la seguridad, pero advierte sobre los peligros de utilizar aparatos militares para enfrentar las nuevas amenazas, y de intentar buscar un concepto de seguridad totalizador, que incluya medidas coercitivas. Aunque México ha señalado que la prioridad hoy debe ser el combate a la pobreza extrema y la desigualdad social, ha advertido que también es importante combatir cuestiones transnacionales como el tráfico de armas, el narcotráfico y el terrorismo. En cuanto a las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad, México considera que la forma en que están planteadas actualmente no es del todo adecuada para el Continente. Respecto a la JID y el TIAR, México percibe que no responden a criterios de representatividad ni de legitimidad; y en el caso específico de la JID, se señala que hay que transformarla para que refleje la subordinación de las autoridades militares a las autoridades civiles, y que es necesario redefinir su vinculación con la OEA. Por otra parte, México ha reiterado la necesidad de reincorporar a Cuba al sistema interamericano. En cuanto a la CSH, México ha considerado que corresponde a ésta fijar los términos del debate sobre seguridad interamericana, y que a esta Comisión se deben incorporar las Cumbres de Ministros de Defensa. Finalmente, México defiende que aún no están dadas las condiciones para convocar la conferencia especial de seguridad, ni para convocar una tercera conferencia sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad.[ 14 ]
Veamos ahora con mayor detenimiento las posturas presentadas por Argentina, Brasil, Canadá, Chile, los Estados Unidos y México.
Coincidencias y divergencias
Abordemos primero las cuestiones sobre las que existe una amplia coincidencia para, después, revisar aquellos aspectos en los que hasta el momento parecen no existir posiciones compartidas (Véase el cuadro resumen de posiciones al final del texto). Consideramos que pueden identificarse nueve temas en los que existen amplias coincidencias entre los seis países analizados:
Necesidad de renovar el sistema interamericano de seguridad. Todas las delegaciones analizadas consideran que, a una década del fin de la guerra fría, ha llegado el momento de redefinir el concepto de seguridad del hemisferio y de revisar las instituciones que durante más de cincuenta años han cimentado el sistema interamericano de seguridad.
Se requiere la búsqueda de consensos. Las posturas de las seis delegaciones coinciden en señalar que el mecanismo para avanzar en este proceso de redefinición debe ser el de la búsqueda de consensos, y no el de la imposición de las visiones del actor con más peso en la región (léase los EE.UU.).
Existe una baja posibilidad de conflictos interestatales. Se considera que los riesgos de naturaleza militar han disminuido de manera importante en el Continente Americano; aunque también hay coincidencia en señalar que esto no implica que se deba descartar del todo la posibilidad de que puedan desencadenarse conflictos interestatales en los que pueda utilizarse la fuerza militar.
Hay nuevas dimensiones de la seguridad. Las delegaciones de los seis países señalan que hay nuevas dimensiones de la seguridad que son importantes para la paz y la estabilidad de las Américas. Dimensiones que es necesario considerar en la redefinición de los conceptos e instituciones de seguridad interamericana. Aunque también se comparte la preocupación con respecto a algunas posibles implicaciones negativas de la adopción de un concepto demasiado amplio de seguridad.
Es necesario incrementar la cooperación. Existe una gran coincidencia entre las seis delegaciones respecto a que a fin de enfrentar de manera más efectiva las amenazas transnacionales es necesario incrementar la cooperación entre los Estados, tanto en el ámbito bilateral como multilateral. Asimismo, se reconoce la complementariedad entre los mecanismos subregionales de cooperación en seguridad.
Buscar más democracia e integración económica. Hay acuerdo respecto a que se deben consolidar y defender los procesos de democratización y de integración económica, ya que éstos son elementos que inciden de manera muy positiva en la paz y la estabilidad en las Américas.
Hay serias limitaciones en el TIAR, el Pacto de Bogotá y en la JID. Los seis países coinciden sobre las limitaciones que presentan el TIAR, el Pacto de Bogotá y la JID, especialmente por lo que se refiere a su membresía limitada y su escasa aplicabilidad y relevancia a las condiciones actuales del hemisferio. También hay acuerdo sobre la necesidad de resolver y aclarar el vínculo formal de la JID con la OEA.
Hay necesidad de más diálogo. Las seis delegaciones señalan que el proceso de redefinición del concepto de seguridad hemisférica y de revisión de las instituciones del sistema de seguridad interamericano, requiere aún de más diálogo entre los Estados para que se concreten las transformaciones a realizar.
Se respalda a la Comisión de Seguridad Hemisférica. Finalmente, hay un amplio respaldo a la CSH de la OEA, que es señalado como el único foro legitimado para discutir y proponer reformas. En este sentido, las seis delegaciones coinciden en apuntar la necesidad de que la Comisión continúe impulsando y coordinando el proceso de diálogo sobre la redefinición del sistema interamericano de seguridad, y que se fortalezcan las relaciones entre la CSH y el proceso de Cumbres de Ministros de Defensa de las Américas.
Por otra parte, en términos generales las cuestiones en las que aún persisten amplios desacuerdos entre los seis países analizados pueden agruparse, también, en nueve temas:
La definición de las nuevas dimensiones de la seguridad. No obstante los consensos existentes respecto a que hoy la agenda de seguridad del continente ha dejado de ser puramente militar, a que se deben contemplar diversas dimensiones de la seguridad, y a que es importante distinguir entre cuestiones de defensa y cuestiones de seguridad, la delegación de los EE.UU. considera que se debe evitar etiquetar problemas "que son fundamentalmente económicos o sociales" como cuestiones de seguridad. A esta consideración del gobierno estadounidense todos los demás gobiernos analizados han opuesto la idea de que el nuevo concepto de seguridad hemisférica deberá incluir consideraciones políticas y sociales. En este sentido se han pronunciado específicamente Brasil, Canadá y Chile, al solicitar que se incluyan las consideraciones del concepto de "seguridad humana", y México, al señalar que las principales amenazas a la seguridad son la pobreza extrema y la desigualdad social. En algunos casos también se ha mencionado la necesidad de incluir la dimensión medioambiental en el nuevo concepto de seguridad, pero ciertos gobiernos (como el de Brasil) se muestran reticentes, en tanto que consideran que en nombre del combate a la degradación medioambiental podrían vulnerase la integridad territorial, o la soberanía, de sus países. Al respecto, cabe señalar que Argentina y Chile han señalado que cada país debe definir las prioridades de su agenda de seguridad y el tipo de respuestas que será necesario dar a cada una, ya que no todas las amenazas son aplicables a todos los países de la región.
El nivel de importancia de las amenazas tradicionales. Aunque hay consenso respecto a la disminución de los riesgos de naturaleza militar, algunos países enfatizan la vigencia de la importancia de mantener ciertos niveles de poderío militar que les permitan disuadir posibles agresiones y obtener un mejor posicionamiento en la arena internacional.
El impacto de la cooperación en seguridad en la soberanía. Si bien hay coincidencia respecto a que para enfrentar las amenazas transnacionales se requiere de mayor cooperación, a algunos gobiernos les preocupa que este incremento de la cooperación pudiera esconder la intención de vulneración de su soberanía, en tanto que podría disminuir el control de las autoridades civiles sobre sus fuerzas armadas. Inquieta sobre todo a Brasil y México que los EE.UU. consideren que para que exista más cooperación se requiere la capacitación conjunta y la profesionalización de las fuerzas de seguridad de los países del Continente, así como un cierto nivel de interoperatividad. Ciertos gobiernos consideran que esta interoperatividad podría traducirse en la imposición de las doctrinas militares estadounidenses sobre sus respectivas fuerzas armadas.
La creación de mecanismos de prevención y gestión de crisis. Respecto a la ausencia de mecanismos regionales ejecutivos para la prevención, gestión y resolución de conflictos, son dos gobiernos, los de Argentina y los EE.UU., los que han destacado más la cuestión (aunque Chile también ha apoyado la iniciativa). Y ante la propuesta de la delegación estadounidense de creación de un centro de prevención de conflictos y gestión de crisis, Canadá y México consideran que si el conjunto de países que forman la comunidad interamericana acuerda que es necesario crear nuevos organismos en el sistema de seguridad hemisférico, estos organismos deberán incluir a todos los miembros de la comunidad interamericana, deberán ser democráticos en cuanto a sus procedimientos, y deberán estar supeditados directamente a las autoridades civiles del Continente. Cabe destacar que aunque México y Canadá son socios comerciales fundamentales para los EE.UU., resultan ser dos de los tres gobierno que manifiestan más desacuerdos con las posturas estadounidenses; el otro gobierno es el de Brasil.
La aplicación de medidas coercitivas. En cuanto a la sugerencia estadounidense de que las nuevas instituciones pudieran contar con la capacidad de adoptar medidas coercitivas, el gobierno de México se ha manifestado enérgicamente en contra y ha manifestado que esto va en contra de la Carta de la ONU. Y en el mismo sentido se ha manifestado el gobierno de Brasil al solicitar que no se introduzcan instancias militares en la OEA. A las delegaciones de Canadá, Brasil y México les preocupa que no se señale que la importancia del proceso de renovación conceptual radica en las repercusiones que esto puede tener en el futuro de las relaciones interamericanas.
La cuestión cubana. En lo que respecta a la cuestión de la incorporación de todos los Estados del Continente a las instituciones interamericanas, el gobierno de México es el único que ha señalado reiteradamente la necesidad de reincorporar a Cuba, que esta ausente de estas instituciones desde hace casi cuarenta años.
La subordinación de militares a las autoridades civiles. Por otra parte, aunque para la mayoría de las delegaciones esta claro que debe haber una mayor coordinación entre autoridades civiles y autoridades militares para enfrentar algunas de las amenazas de la nueva agenda de seguridad, algunos gobiernos (como los de Canadá y México) se muestran preocupados porque, en su opinión, no se enfatiza lo suficiente la subordinación que las autoridades militares de la región deben a sus respectivas autoridades civiles.
El papel de la JID y del TIAR. No hay posición convergente sobre que hacer con estas instituciones. Los EE.UU. señalan que la JID debería adoptar nuevas misiones que cubran cuestiones de la nueva agenda de seguridad, pero no todos los países se muestran de acuerdo con esta idea. Y tanto la delegación de México como la de Canadá han manifestado la necesidad de subordinar la Junta Interamericana de Defensa y las Reuniones Ministeriales de Defensa a la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA. Por otra parte, mientras que para los EE.UU. es necesario revitalizar las instituciones de seguridad colectiva mediante el fortalecimiento de los instrumentos que ya existen en la materia (TIAR y Pacto de Bogotá), Argentina, Brasil, Chile y México consideran que estos instrumentos de seguridad colectiva no son adecuados a las situaciones actuales, que no son representativos ni incluyentes, e incluso que habría que considerar su desaparición. Estas delegaciones consideran que en tanto que todos los Estados analizados no prevén que en el mediano o largo plazo sea necesario recurrir a la defensa armada del Continente, los mecanismos diseñados para enfrentar amenazas externas de naturaleza militar hoy son irrelevantes. Canadá, aunque no es parte de ninguno de estos instrumentos jurídicos, comparte esta idea, y señala que el hecho de que en ellos no participe toda la comunidad Americana les resta legitimidad, y señala que se requiere de un sistema interamericano de seguridad que sea inclusivo. En estos momentos, de los treinta y cinco estados miembros de la OEA, veinticinco son miembros de la JID, sólo trece han ratificado el Pacto de Bogotá, sólo veintidós han ratificado el Tratado de Río y sólo siete han ratificado sus protocolos. Con un par de excepciones, los estados del Caribe no participan en los instrumentos interamericanos de seguridad y tampoco lo hace Canadá.
El papel de la OEA y la conferencia especial sobre seguridad. Finalmente, mientras que Canadá, Chile y los EE.UU. han urgido a que la CSH cumpla el mandato de la Asamblea General de la OEA del celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad, y a que se avance en la implementación de las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad (MFCS), México considera que antes de pensar en aplicar nuevas MFCS convendría consolidar los pasos que hasta el momento se han dado en la materia. Canadá y los EE.UU. han señalado reiteradamente que es necesario que se elabore una declaración de principios para orientar el tratamiento de la seguridad hemisférica en el futuro.
A partir de la revisión de las posiciones de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, los Estados Unidos y México en el proceso que ha coordinado la CSH, hemos podido acercarnos a la complejidad que plantea hoy la definición de un enfoque conceptual compartido sobre la seguridad interamericana. Si bien existe unanimidad respecto a la necesidad de reformar el concepto y las instituciones del sistema de seguridad, hemos visto que algunos actores no comparten las mismas expectativas en materia de cooperación para la seguridad. Así, aunque para algunos de los países del hemisferio los problemas básicos de seguridad están hoy relacionados con amenazas a su desarrollo económico, social y político, y con la conservación de su medio ambiente; para otros, las cuestiones tradicionales de defensa militar continúan teniendo gran relevancia. Asimismo, el carácter polifacético de los asuntos que componen la denominada "nueva agenda" de seguridad plantea la interrogante de sí la reconceptualización de la seguridad hemisférica puede ser multidimensional. Y si ese fuese el caso, cómo se podría, en realidad, unificar los conceptos y definiciones sobre cuestiones de seguridad a fin de poder emprender acciones conjuntas.
Para el reconocido especialista en cuestiones interamericanas Joseph S. Tulchin, son tres los factores que determinarán el triunfo de las iniciativas de renovación del sistema de seguridad hemisférico: la orientación que adopte la política de los EE.UU. hacia América Latina bajo la administración Bush; el papel del Secretario General de la OEA (a quien, según Tulchin, por el momento no le interesa mucho el tema); y la energía y dinamismo del jefe de la Comisión de Seguridad Hemisférica. Tomando en cuenta estas tres cuestiones, Tulchin concluye que en el corto plazo no se ve suficiente compatibilidad para lograr ninguna reforma substancial en el sistema interamericano de seguridad.[ 15 ] Esto quizá se debe a que no existe un elemento catalizador que impulse de manera decisiva la conformación de un nuevo sistema hemisférico.
Pero, por otra parte, el Embajador Luigi Einaudi, Secretario General Adjunto de la OEA, recientemente se refería a la cuestión de la estructura seguridad hemisférica no solamente en términos de un reto para los líderes políticos, sino también como un reto para la comunidad académica de las Américas. Según Einaudi, es importante que se impuse la investigación sobre temas tales como la redefinición de la fundamentación jurídica del TIAR y la JID; la definición de la seguridad interamericana y el proceso mediante el cual se llegará a esa definición; los problemas de seguridad de los países del Caribe; la posible aplicación de respuestas nacionales a problemas continentales de seguridad; las nuevas amenazas a la seguridad; la posible creación nuevas instituciones de seguridad interamericana; la relevancia del concepto de seguridad humana; y la relación de Cuba con la comunidad interamericana.[ 16 ]
Como se deriva de las posturas analizadas, aunque con el fin de la guerra fría se incrementó el número de actores que son parte de algunos de los componentes del sistema de seguridad interamericano (destacando marcadamente la incorporación de Canadá a la OEA) y cambiaron las preferencias de éstos actores (por ejemplo, el fin de las políticas de combate al comunismo), esto no ha implicado que consoliden estrategias de cooperación en seguridad que sean compartidas por todos los países. Aún hay demasiados obstáculos para ello.
¿Una OSCE para las Américas?
Hoy no todos los países de las Américas son integrantes de los mecanismos del sistema de seguridad interamericano. No se han incrementado de igual forma los incentivos/beneficios de la cooperación en seguridad para todos los actores. El comportamiento de algunos miembros, con su continuada violación de las normas que constituyen el sistema, ha invalidado la estructura de seguridad interamericana en muchos aspectos. Y esta situación se complica aún más cuando las propuestas de acción son interpretadas por algunos actores como una posible vulneración de la soberanía o una vulneración del principio de no intervención. Además, hay que superar los obstáculos que plantean los problemas de información sobre defensa y seguridad entre países que tienen un poder nacional tan asimétrico. Entonces ¿cómo enfrentar todas estas cuestiones?
Recientemente Rut Diamint, profesora de la Universidad Torcuato Di Tella en Argentina, ha argumentado sobre la necesidad de crear una Organización para la Seguridad y la Cooperación en las Américas (OSCA), a imagen y semejanza de la Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa (OSCE). Diamint asegura que de las organizaciones existentes en el ámbito europeo, es la OSCE la que tiene más puntos en común con la OEA y, que por tanto, "es el momento de pensar en algo similar, una OSCA, cuyo carácter flexible permitiría diferenciar una organización para la seguridad caribeña y una organización para la seguridad sudamericana, esto es, una organización adaptable a las situaciones subregionales." Según esta autora, la OSCA permitiría establecer un sistema de comunicación de las doctrinas de defensa, un esquema de distribución de las fuerzas armadas y un código de conducta que permita evidenciar el mutuo respeto a los preceptos políticos de las democracias. Así, una OSCA centrada en la prevención y el análisis de las crisis resultaría un complemento fundamental para reforzar las iniciativas que la OEA ha acordado en los últimos diez años.[ 17 ]
Por otra parte, durante la XXXI Asamblea General de la OEA, celebrada en junio de 2000 en Costa Rica, se adopto una resolución en la que se encomienda al Consejo Permanente que continúe estimulando el intercambio de experiencias en la esfera de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad con otras organizaciones internacionales que actúen en ese campo, como la ONU, la OSCE y el Foro Regional de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN). Asimismo, los estados miembros de la OEA solicitaron al Consejo Permanente que, por medio de la CSH, realice un intercambio de experiencias e información con la OSCE en el año 2002, en la sede de la OEA.[ 18 ]
Pero, ¿por qué este creciente interés, tanto académico como político, en la OSCE? La OSCE es una organización de seguridad que cuenta con 55 estados participantes, por tanto, es la organización de seguridad regional más grande que existe.[ 19 ] Su área incluye Europa, el Cáucaso, Asia Central y Norte América, y coopera con socios en el Mediterráneo y Asia. Es decir, que engloba a una serie de países con altas diferencias en las capacidades de su poder nacional. La OSCE es un instrumento que enfatiza la alerta temprana, la prevención de conflictos, la gestión de crisis y la rehabilitación pos conflicto. El OSCE señala que su aproximación a la seguridad es comprehensiva y cooperativa, ocupándose de una gran variedad de cuestiones de seguridad que son interdependientes y están interconectadas, y que incluyen el control de armas, la diplomacia preventiva, las medidas de fomento de la confianza, los derechos humanos, el monitoreo de elecciones y la seguridad económica y medioambiental. Todas éstas, tareas muy similares a las que lleva a cabo la OEA.
La naturaleza comprehensiva de la seguridad en el contexto de la OSCE esta estrechamente relacionada con la aproximación cooperativa de la organización a la resolución de los problemas. Partiendo de la premisa de que la seguridad es indivisible, los estados participantes en la OSCE tienen una responsabilidad común en la seguridad de Europa y, por tanto, deben cooperar para prevenir que se desencadenen crisis y/o para reducir el riesgo de que las crisis existentes se deterioren. El presupuesto básico es que la cooperación puede generar beneficios para todos los estados participantes, mientras que la inseguridad en un estado o región puede afectar el bienestar de todos.
La clave, para los miembros de la OSCE, es trabajar en conjunto, alcanzar la seguridad junto con otros, no a expensas de ellos. La seguridad cooperativa presupone que no exista un comportamiento hegemónico de parte de los estados participantes, y esta cuestión, como hemos visto antes interesa mucho a varios países de las Américas. Debido a que las decisiones en la OSCE se deben tomar bajo la base del consenso de todos los estados participantes en las actividades de la organización, todos los estados tienen el mismo estatus. Por otra parte, la OSCE tiene un estatus único, ya que no tiene un estatus legal bajo el derecho internacional y todas sus decisiones son vinculantes políticamente pero no legalmente. No obstante, posee gran parte de los atributos de una organización internacional: cuerpos de toma de decisiones permanentes, cuarteles e instituciones permanentes, personal permanente y recursos financieros regulares.
Finalmente, hay que destacar que las prioridades actuales de la OSCE son básicamente las mismas que tiene hoy la OEA: consolidar los valores comunes entre los estados participantes y ayudar en la construcción de sociedades democráticas basadas en el respeto de la ley; prevenir conflictos locales y restablecer la estabilidad y la paz en regiones afectadas por la guerra; superar déficits de seguridad, reales y percibidos; y, evitar la creación de nuevas divisiones políticas, económicas o sociales mediante la promoción de un sistema de seguridad cooperativa. Por todo lo anterior, la OSCE resulta muy atractiva, para académicos y políticos, como modelo a seguir en el establecimiento de un hipotético nuevo organismo interamericano de seguridad que de respuesta a las demandas de las Américas de posguerra fría.
El difícil camino hacia el 2004
De la revisión de las posiciones que las delegaciones de Argentina, Brasil, Canadá, los Estados Unidos y México han presentado en las reuniones de la CSH de la OEA, es posible afirmar que hoy no existe una visión de cómo enfrentar las diversas dimensiones que componen la problemática de seguridad hemisférica que aglutine, de manera unánime, el interés y el compromiso de los gobiernos del Continente. Tampoco parece existir, aún, una firme voluntad en todos los actores estatales para que en sus respectivas agendas de seguridad se defina el concepto "prioridad" de forma que se incrementen las relaciones de colaboración, en materia de seguridad, que existen hasta el momento. Sin embargo, se supone que todo esto deberá cambiar de manera radical de aquí al año 2004.
Como hemos dicho antes, durante la Tercera Cumbre de las Américas, se acordó que la Conferencia Especial sobre Seguridad se celebrará en el 2004. Para tal efecto, la XXXI Asamblea General de la OEA, celebrada en junio de 2001, resolvió, entre otras cuestiones: adelantar en todos sus aspectos las tareas necesarias para la Conferencia Especial; encomendar a la CSH, que celebre no menos de cinco períodos de sesiones en los próximos dos años para la preparación la conferencia; encomendar a la CSH que formule recomendaciones para la conferencia en torno a todas las materias pertinentes, incluidos el objetivo, el proyecto de temario, el proyecto de reglamento y los proyectos de documentos finales; y que la CSH prepare un estudio sobre los problemas y riesgos para la paz y la seguridad en el Hemisferio, así como sobre la prevención y solución de conflictos.[ 20 ] Como vemos, hay mucho trabajo, bastantes obstáculos y muy poco tiempo.
No obstante, no todo son problemas en la discusión sobre el futuro de la seguridad hemisférica. Hemos visto que existen una serie de puntos de encuentro, o puntos de vista compartidos, que será fundamental potenciar para avanzar en la cooperación en materia de seguridad interamericana. Cualquiera que sea la estructura que se configure al cabo de este proceso, sea o no similar a la estructura de la OSCE, deberá ser una que todos los estados consideren adecuada a sus preocupaciones en materia de seguridad y en la que puedan participar de manera activa. Los países de las Américas no solamente están preocupados por la cuestión de qué concepto, y cuáles instituciones de seguridad regional (¿una OSCA?) será pertinente desarrollar para enfrentar los problemas del hemisferio; sino que también saben que de la manera en como se defina la nueva estructura de seguridad continental dependerá el futuro de las relaciones interamericanas.
Juan Pablo Soriano es doctorando en Relaciones Internacionales de la Universidad Autònoma de Barcelona Es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México, y tiene un Master en Estudios de Seguridad por la University of Hull, Reino Unido. Este trabajo fue adaptado de una monografía publicada a mediados del 2001 por el Observatorio de Política Exterior Europea de la Universitat Autònoma de Barcelona ( www.uab.es/iuee ), disponible en http://selene.uab.es/_cs_iuee/catala/obs/Working%20Papers/ . Lo republicamos acá con la permisión del autor.
Notas:
[1] El Continente Americano, que en este trabajo es sinónimo de ‘las Américas’ y del ‘hemisferio occidental’, está constituido por los 35 países de Norteamérica, Centroamérica, Sudamérica y el Caribe.
[2] La OEA se creó en 1948, y firmaron su Carta constitutiva Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Desde entonces, la han firmado Barbados y Trinidad y Tobago en 1967; Jamaica en 1969; Granada en 1975; Surinam en 1977; Dominica y Santa Lucía en 1979; Antigua y Barbuda, y San Vicente y las Granadinas en 1981; Las Bahamas en 1982; Saint Kitts y Nevis en 1984; Canadá en 1990; y, Belice y Guyana en 1991. Cabe señalar que aunque Cuba es oficialmente miembro de la OEA, sus representantes han sido excluidos de participar en las reuniones de la Organización desde principios de la década de los sesenta a raíz de la crisis de los misiles.
[3] Durante 1999 se realizó una sesión especial los días 20 y 21 de abril. En el 2000 se realizaron dos sesiones; la primera los días 20 y 21 de marzo, y la segunda los días 13 y 14 de noviembre. En 2001 se ha realizado, hasta el momento, una sola sesión, el 2 de marzo. Los informes de estas sesiones se pueden consultar en http://www.oas.org.
[4] En septiembre de 1947 se firmó el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), también conocido como Pacto de Río. Dicho tratado intenta dar forma concreta a un concepto de solidaridad continental basado en la adopción de medidas de legítima defensa u otras medidas colectivas para la defensa común y el mantenimiento de la paz y la seguridad. El TIAR, señala que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una las Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque. Los Estados que han firmado y ratificado el TIAR son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. El TIAR ha sido invocado en más de una docena de veces desde su entrada en vigor. La primera ocasión que se solicitó su aplicación fue en diciembre de 1948, cuando Costa Rica denunció la invasión de su territorio por fuerzas armadas procedentes de Nicaragua. La última vez que ha sido invocado fue en mayo de 1982, cuando Argentina solicitó (infructuosamente, debido a la negativa de los EE.UU.), su aplicación en el contexto de su conflicto armado con el Reino Unido por el control de las Islas Malvinas/Falklands. Desde principios de la década de los setenta, algunos Estados consideraban que la definición de la seguridad del TIAR, como una cuestión fundamentalmente militar, ya no era adecuada para el Continente. Además, señalaban que el tratado no contaba con la legitimidad y el respaldo suficiente, en tanto que no todos los miembros de la OEA eran signatarios del TIAR. Así, la Asamblea General de la OEA decidió, en 1973, iniciar un proceso de revisión del TIAR, que culminó en 1975 con la adopción del Protocolo de Reformas al TIAR Hasta la fecha, el Protocolo de Reformas al TIAR ha sido ratificado solamente por Brasil, Costa Rica, los EE.UU., Guatemala, Haití, México, Perú y República Dominicana, por lo cual no ha entrado en vigor. Entre otras cuestiones, los Estados miembros han expresado reservas respecto a la adopción y carácter de las medidas coercitivas estipuladas, respecto a la forma de tomar las decisiones, y sobre la posible firma de un tratado que garantice la seguridad económica colectiva de los países de las Américas.
[5] La Junta Interamericana de Defensa se creo en marzo de 1942, en el contexto de la segunda guerra mundial, a fin de que preparar a las repúblicas Americanas para la defensa del Continente mediante la realización de estudios y recomendaciones en materia de defensa hemisférica. Actualmente participan en las reuniones de la JID solamente 19 Estados: Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, los Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. La carta de la JID especifica que su misión es servir como un órgano de asesoramiento y que sus resoluciones no son vinculantes. La JID, como un organismo interamericano independiente e intergubernamental, siempre ha estado en una situación extraña: es parte de la OEA y a la vez no. Ya en 1950, dos años después de que la OEA fuera establecida, se decidió que la JID no sería era un organismo especializado de esa organización, pero al mismo tiempo e independientemente de su autonomía técnica, su presupuesto siempre ha sido proporcionado por la OEA (Aunque también recibe recursos de las fuerzas armadas de los EE.UU.). En la actualidad, la JID se compone de cuatro órganos principales: un Consejo de Delegados, integrado por oficiales con el rango de general o coronel de 19 países, un Estado Mayor conjunto internacional, una Secretaría que provee apoyo administrativo y logístico, y el Colegio Interamericano de Defensa (CID). El CID fue establecido en 1963, a fin de capacitar a oficiales militares y funcionarios públicos en cuestiones de defensa y seguridad hemisféricas. Finalmente, cabe destacar que el reglamento de la JID establece que su presidente será siempre un oficial estadounidense, quien a su vez será el director del CID.
[6] Es necesario destacar que debido a la falta de espacio estas posiciones se presentan aquí de manera muy reducida.
[7] Véanse, la presentación de delegación argentina en la sesión de la CSH de los días 20 y 21 de abril de 1999, el Libro Blanco de la Defensa Nacional de Argentina publicado en 1999, y el documento (CP/CSH/-321/00) Informe de la Presidencia: Reunión Especial de la Comisión de Seguridad Hemisférica "Los Nuevos enfoques sobre la seguridad Hemisférica".
[8] Véanse, la presentación de Chile en la sesión de la CSH de los días 20 y 21 de marzo de 2000, y el documento CP/CSH-321/00 Informe de la Presidencia: Reunión Especial de la Comisión de Seguridad Hemisférica "Los Nuevos enfoques sobre la seguridad Hemisférica".
[9] Véanse, las presentaciones de los EE.UU. en las sesiones de la CSH de los días 20-21 de abril de 1999, y 13-14 de noviembre de 2000; y del Representante Permanente Adjunto de los EEUU en la OEA, en el Canadian Council of International Peace and Security, el 6 de abril de 2000.
[10] El concepto ‘seguridad humana’ es generalmente asociado con el Reporte Sobre Desarrollo Humano 1994 del PNUD. Este reporte señala que la ‘seguridad humana’ tiene dos aspectos principales: seguridad de amenazas crónicas, como el hambre, la enfermedad y la represión; y protección de alteraciones súbitas y perjudiciales de las pautas de vida cotidiana, ya se trate del hogar, del empleo o de la comunidad. La ‘seguridad humana’ es definida en el documento del PNUD como la suma de siete dimensiones distintas de la seguridad: económica, alimentaria, en materia de salud, medioambiental, personal, comunitaria y cultural, y política.
[11] Véanse, el discurso del Presidente Fernando Henrique Cardoso, La Política de Defensa de Brasil, en http://www.planalto.gov.br/secom/colecao/DEFES.htm , los informes de la Presidencia de la CSH sobre las sesiones del 20-21 de marzo de 1999, del 20-21 de abril de 2000 y 13-14 de noviembre de 2000, y la presentación de la delegación de Brasil en esta última sesión.
[12] La primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas se celebró en Williamsburg, Estados Unidos, del 24 al 26 de julio de 1995. La segunda en Bariloche, Argentina, del 7 al 9 de octubre de 1996. La tercera se celebró en Cartagena de Indias, Colombia, del 29 de noviembre al 3 de diciembre de 1998. Y la cuarta conferencia tuvo lugar en Manaos, Brasil, del 17 al 20 de octubre de 2000. La quinta reunión se realizará en Chile en 2002.
[13] Véanse, los documentos presentados por la delegación de Canadá en las sesiones de la CSH del 20-21 de abril de 1999, 20-21 de marzo de 2000, y 13-14 de noviembre de 2000; y, el documento "Elementos para la Reflexión", presentado en la sesión de 1999, que sirvió como punto de partida para la discusión general.
[14] Véanse, la presentación de la delegación de México en las sesiones de la CSH de los días 20-21 de abril de 1999, 20-21 de marzo de 2000, y 13-14 de noviembre de 2000.
[15] Entrevista personal, realizada el 29 de mayo de 2001. Actualmente, Joseph S Tulchin es director del Programa para América Latina del Woodrow Wilson International Center for Scholars.
[16] Conferencia pronunciada por el Embajador Luigi Einaudi en el seminario Research and Education in Defense and Security, del Center for Hemispheric Defense Studies, el 24 de Mayo de 2001, en Washington D.C.
[17] Diamint, Rut, "La OEA, ¿debe desaparecer?", en Archivos del Presente , No. 22, Oct.-Nov.-Dic. 2000, p. 90-92.
[18] Puntos 12 y 13 de la Resolución 1801 "Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Américas", adoptada por la OEA el 5 de junio de 2001, durante la XXXI Asamblea General.
[19] Véase la página electrónica de la OSCE: http://www.osce.org/
[20] Resolución 1795 de la XXXI Asamblea General de la OEA, celebrada el 5 de junio de 2001, denominada.
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Publicado por el Programa de las Américas del Interhemispheric Resource Center (IRC). ©2002. Todos los derechos reservados.
Cita recomendada:
Juan Pablo Soriano, “Redefinir las Instituciones de
Seguridad en el Continente Americano” Americas Program (Silver City, NM: Interhemispheric Resource Center, November 19, 2002).
Ubicación en Internet:
http://www.americaspolicy.org/briefs/2002/sp-0211seguridad.html
